El preaviso de suspensión por sobrecostes sobrevenidos, ha cuestionado no sólo las condiciones de una oferta asegurada en 216 millones de dólares por CESCE, la agencia de crédito a la exportación española, sino una amenaza a la reputación del beneficiario y por extensión a nuestras empresas. La decidida intervención del gobierno español y de la Ministra de Fomento como mediadora en el conflicto, son buena prueba de ello.

En este post no nos centraremos en los pormenores ni antecedentes del caso, tras los que se ocultan los intereses y las maniobras de lobbies y autoridades estatales presentes en los contratos internacionales de esta magnitud, sino en la necesidad de establecer controles y análisis de riesgos adecuados en unos organismos clave para el desarrollo sostenible. La prensa española ha hecho hincapié en las irregularidades en que se incurrió en la concesión del aval a CESCE, y que se evidencian en el informe del Tribunal de Cuentas español de 2009[i], pero aquí iremos más allá, y hablaremos de los procedimientos generales de concesión. Porque el caso de CESCE, no es muy distinto al de otras agencias de la OCDE, que se rigen por unos parámetros de actuación comunes.

Las Agencias de Crédito a la Exportación (ACE) son las entidades gestoras de los instrumentos de apoyo financiero a la exportación por cuenta de los Estados[1]. Los organismos de crédito a la exportación conceden su apoyo a transacciones en el ámbito de la exportación que el sector privado no respaldaría o no haría a un precio asequible, facilitando el comercio cuando el mercado de capitales privado no lo hace, especialmente a través del aseguramiento y préstamo de proyectos a medio y largo plazo, como infraestructuras y proyectos industriales y con una mayor carga de riesgos comerciales y políticos. Por tanto, son unos actores fundamentales en la financiación de proyectos de altos impactos –con las consiguientes consecuencias en el crecimiento económico, en el desarrollo y en la esfera de los Derechos Humanos, sociales y medioambientales; al mismo tiempo que  su papel financiero les sitúa en una posición privilegiada para desencadenar un efecto cascada sobre la sostenibilidad.

Como resultado de la crisis financiera que se inició en 2008, las ACE se convirtieron en la única alternativa para muchas empresas que buscaban financiarse con productos de comercio que tenían un menor coste al mantenerse estables las primas de estas agencias.  Al amortiguar el riesgo de las entidades bancarias y aseguradoras privadas, asumieron en cierta medida el negocio de los mercados secundarios y de los bancos, otorgando créditos asegurados con garantía soberana y con una prima de riesgo más o menos estable pero sin una política de evaluación de riesgos más estricta, de tal manera que en caso de aumento del riesgo de impago de créditos y garantías, el recurso a fondos públicos acabaría socializando el riesgo privado.

Y además, sin criterios de valoración de riesgos más estrictos,  y con mayores porcentajes de cobertura, aumenta la probabilidad de riesgo moral porque los asegurados saben que serán protegidos de las pérdidas; de problemas de selección adversa, porque gran parte del aporte de información recae sobre el solicitante, y de búsqueda de rentas por los beneficiarios de esos apoyos financieros, especialmente en el caso de clientelismos y de relaciones entre poder político y empresas.

Llegados a este punto ¿dónde se haya el problema fundamental del conflicto de las agencias de crédito y el desarrollo sostenible? En la falta de adecuada valoración del riesgo, de la opacidad y de la ausencia de controles efectivos.

1. En primer lugar, respecto a los  riesgos financieros, el Acuerdo o Consenso   de la OCDE de 1 de julio de 1976, estableció el marco de referencia para  el apoyo público a la internacionalización. El acuerdo, que se ha ido actualizando periódicamente, fija entre otros, el tipo de interés mínimo a  aplicar a los créditos a la exportación. No obstante, los  requisitos en materia de información recogidos en el Acuerdo son  insuficientes para controlar la solidez de las operaciones financieras de  las agencias.

a)    Las referencias a los tipos variables, sin especificar la amplitud o tipo de índice, no aportan suficiente información para verificar si los tipos de interés están siendo subsidiados. Así, los tipos de interés de un submercado pueden ser compensados por precios inflados en los proyectos presentados a las ACE. La solución para averiguar si estamos ante un subsidio o no, pasa por evaluar los precios en los proyectos (a nivel individual y tomando como referencia precios de mercado), pero la información ofrecida por las Agencias de Crédito sobre los proyectos y empresas beneficiarios es muy escasa, escudándose en la confidencialidad de la información.

b)    Al aplicar tipos de interés mínimos, y no establecerse reglas para los criterios sociales o medioambientales, se está favoreciendo un aumento de la competencia en estos dos últimos ámbitos a través de la rebaja de los estándares sociales y medioambientales aplicables. Esta situación se agrava si tenemos en cuenta que estos estándares no son jurídicamente obligatorios, ni establecen un mecanismo de quejas ni de resarcimientos en caso de violaciones de Derechos Humanos.

c)    Además, si echamos un vistazo a las memorias de la mayorías de las ACE –entre ellas CESCE- no se incluyen:

  • las fuentes de los recobros con indicación de su procedencia (empresas deudoras, Estados y garantías soberanas, u otras fuentes).
  • en las indemnizaciones pagadas, no se hace un desglose por sectores, al objeto de medir su grado de desempeño y subsidiación..
  • tampoco se desagregan los datos para los recobros por sectores.

2. En segundo lugar, a pesar del  difícil contexto de la crisis, no se aprecian cambios metodológicos en la valoración del riesgo, máxime si  tenemos en cuenta que las ACE oficiales no registran previsiones de  pérdidas de préstamos y están cubiertas por los gobiernos nacionales. Es  más, algunos exportadores han utilizado la crisis financiera para  presionar a algunas agencias como la ECGD británica, a retirar sus salvaguardias  medioambientales.

Hasta la revisión de septiembre de 2010, no se realizaron modificaciones en los elementos de determinación del riesgo[2]. Es decir, la apuesta de estas agencias en esta época de crisis,  no debería haber pasado por asumir los riesgos rechazados por los operadores privados sin más, sino en adoptar una política de reparto y asunción de riesgos y de precios, más acorde con los objetivos de sostenibilidad.

3. En  cuanto a los riesgos sociales y medioambientales, básicamente los Enfoques Comunes sobre   el Medio Ambiente y el Crédito a la Exportación con Apoyo Oficial, van a  fijar formalmente unas normas comunes (con la incorporación reciente de disposiciones de Derechos Humanos, poblaciones indígenas,      consentimiento informado o publicidad) pero con un holgado margen para la discrecionalidad de las empresas y   un rol de vigilancia pasiva para  las autoridades e instituciones donde en líneas generales, se traslada la   carga del control del cumplimiento y la aportación de la información a las  entidades beneficiarias.

Sus principales deficiencias son:

a)    La información divulgada es muy escasa. Algunas agencias publican las Evaluaciones de Impacto Ambiental (EIA) para proyectos de categoría A –los de mayor impacto- ya sea en sus sitios web o teóricamente las envían por correo a demanda, y otras publican sólo piezas seleccionadas de la información, que incluye una lista de proyectos que reciben apoyo, la identificación del exportador, patrocinador, la duración, el país y el importe.

b)    El período de tiempo durante el que los proyectos con la información anterior, están abiertos a comentarios públicos, es muy escaso –al inicio del proyecto y no durante todo el período de ejecución-, y en la mayoría de las ocasiones, estos comentarios no se publican.

c)     En la mayoría de las ACE, el exportador o el patrocinador del proyecto es responsable de informar sobre el desempeño ambiental de los proyectos apoyados, existiendo escasas evaluaciones por terceros independientes.

d)    Formalmente, las agencias suelen imponer medidas estrictas si los exportadores no cumplen con las normas y los convenios establecidos en el contrato de préstamo. Sin embargo, estas medidas tan duras raramente se emplean: en general, suelen negociar con sus exportadores con el objetivo de acercar los proyectos a los criterios de cumplimiento.

Las medidas para la promoción de la internacionalización y la financiación en un contexto de competencia en las inversiones internacionales tienen costes. Ha de evitarse que las agencias oficiales de promoción de inversiones se conviertan en “cojines” que amortigüen el riesgo de las entidades financieras privadas a cualquier precio. Por una parte, una distribución ineficiente de recursos puede provocar distorsiones en el mercado a favor de empresas o sectores poco competitivos, de industrias obsoletas, o simplemente de los más cercanos al poder político.

Pero además, la financiación de inversiones y las exportaciones ha de ser coherente con las prioridades de internacionalización de las empresas de un país y con otras políticas nacionales como la industrial o la de cooperación al desarrollo. La falta de una adecuada valoración de riesgos ESG y de transparencia y control, crean  distorsiones que son especialmente perjudiciales cuando se trata de promover un tejido empresarial diversificado e innovador y la internacionalización de las pymes, las energías limpias, o la exportación de productos tecnológicos. Pero sobre todo, porque al final, las consecuencias de una deficiente valoración de riesgos, las acabamos pagando todos.

[1] Hasta ahora, CESCE contaba con una participación mayoritaria en la entidad. Sin embargo, el pasado diciembre se aprobaba el proyecto de ley 121/000067 sobre cobertura por cuenta del Estado de los riesgos de la internacionalización de la economía española por el que se iniciaba la privatización de CESCE. BOCG 12 de diciembre de 2013.

[2] A partir de esta fecha las primas del Acuerdo incorporaron primas mínimas en función del riesgo país y comprador. La mejora de la transparencia informativa  el ámbito de la UE, no vendría hasta el 16 de noviembre de 2011, con la publicación del Reglamento UE 1233/2011 del Parlamento Europeo y del Consejo relativo a la aplicación de determinadas directrices en materia de créditos a la exportación con apoyo oficial. Sin embargo, su aplicación en la práctica todavía deja mucho que desear como puso de manifiesto la Comisión Europea.

[i] El Tribunal de Cuentas critica en sus conclusiones que Cesce otorgó dos pólizas de seguro por riesgo de ejecución de fianzas para Sacyr en Panamá. «La primera de ellas se suscribió sin someterse en todos sus aspectos significativos a lo previsto en las condiciones generales para esta modalidad de seguro. Y para la segunda se aceptó su cobertura, a pesar de las reservas manifestadas por los servicios técnicos de la Entidad, con objeto de evitar un empeoramiento del riesgo asumido anteriormente». El Tribunal de Cuentas ve riesgo en el recobro del aval a CESCE no sólo por las irregularidades producidas en el proceso de contratación del seguro, sino también teniendo en cuenta la «situación económico-financiera» de la constructora española. Tribunal de Cuentas, “Informe de fiscalización de la Compañía Española de Seguros de Crédito a la Exportación, S.A. (CESCE), en relación con la gestión de riesgos asegurados por cuenta del Estado, ejercicio 2009, nº 991.

Helena Ancos es autora del blog AgoradeRSC