¿Estamos hablando de regresar al colonialismo o de examinar un futuro constitucional diferente?

Basta con dedicar unos minutos a leer los comentarios en las redes sociales cada vez que se plantea la posibilidad de que Puerto Rico se reunifique con España para encontrar algunas respuestas conocidas:

«Estados Unidos nunca dejaría ir a Puerto Rico».

«La Constitución de Estados Unidos jamás lo permitiría».

«España no puede recuperar legalmente a Puerto Rico».

«¿Por qué querríamos volver a ser una colonia de España?».

«¿Por qué cambiaríamos un amo colonial por otro?».

Y quizás la respuesta más despectiva de todas: «Eso nunca va a suceder».

Estos comentarios plantean preguntas que merecen ser examinadas. Pero antes de discutir lo que Estados Unidos o España podrían acordar, debemos aclarar un hecho que frecuentemente se pasa por alto en esta conversación.

Puerto Rico ya es un territorio no incorporado de Estados Unidos.

Puerto Rico tiene su propia Constitución, un gobernador electo, una legislatura y un sistema judicial. Sin embargo, no ha sido admitido como estado de la Unión, y el Congreso conserva autoridad sobre la isla en virtud de la Cláusula Territorial de la Constitución estadounidense. Los puertorriqueños que residen en la isla no pueden votar por el presidente en las elecciones generales, y Puerto Rico no cuenta con representación con derecho al voto en el Congreso.

Estas son características de la relación constitucional actual de Puerto Rico con Estados Unidos, no de un posible arreglo futuro con España.

El término colonial se utiliza de distintas maneras en los debates jurídicos, históricos y políticos. Puede haber desacuerdos sobre cómo debe aplicarse exactamente a Puerto Rico en la actualidad. Sin embargo, su condición jurídica formal no está en disputa: Puerto Rico sigue siendo un territorio no incorporado de Estados Unidos.

Por lo tanto, cuando alguien pregunta por qué Puerto Rico querría «regresar a una condición territorial» bajo España, la primera pregunta debería ser: ¿Cuál es la condición política actual de Puerto Rico y en qué se diferenciaría de la propuesta que se está examinando?

La propuesta que analizamos no consiste en restaurar la administración colonial española del siglo XIX. Se trata de una hipotética incorporación al Estado español moderno, en la que Puerto Rico se establecería como una comunidad autónoma bajo un marco constitucional que no existía en 1898.

La Constitución española de 1978 reconoce la autonomía territorial y establece un sistema de instituciones regionales electas que funcionan dentro del orden constitucional español. Una comunidad autónoma española no es un país soberano e independiente, pero tampoco constituye el mismo arreglo jurídico que un territorio no incorporado de Estados Unidos.

Esta distinción no determina, por sí sola, si Puerto Rico debería optar por la estadidad, la autonomía con España, la independencia u otra alternativa. Cada opción tendría consecuencias diferentes, y una posible incorporación a España requeriría decisiones jurídicas y políticas que todavía no se han tomado.

Lo que sí significa es que las alternativas deben examinarse conforme a los sistemas constitucionales que existen hoy, en lugar de reducirse a consignas sobre el pasado.

El mismo cuidado debe aplicarse cuando se afirma que Estados Unidos nunca renunciaría a Puerto Rico.

Quizás Washington se negaría a negociar semejante propuesta. Quizás Madrid se negaría a considerarla. Ninguno de los dos gobiernos ha aceptado la transición hipotética que se examina en este artículo.

Pero una predicción sobre lo que podría hacer un gobierno no equivale a identificar una norma constitucional que le prohíba actuar.

Las preguntas pertinentes son más precisas: ¿Qué autoridad posee el Congreso sobre Puerto Rico? ¿Qué requeriría la estadidad? ¿Qué exigiría una transferencia negociada de soberanía? ¿Cómo podría España establecer legalmente un nuevo arreglo autonómico? ¿Y qué papel tendrían los puertorriqueños al determinar si alguno de esos procesos debería comenzar?

Para responderlas, debemos comenzar por la diferencia entre un territorio incorporado y uno no incorporado de Estados Unidos.

1. Por qué importa la condición de Puerto Rico como territorio no incorporado

La distinción entre territorios incorporados y no incorporados surgió de una serie de decisiones del Tribunal Supremo de Estados Unidos conocidas comúnmente como los Casos Insulares.

Históricamente, la incorporación describía la relación constitucional de un territorio con Estados Unidos. Se entendía que los territorios incorporados habían pasado a formar parte de Estados Unidos en un sentido constitucional, mientras que los territorios no incorporados ocupaban una posición jurídica diferente.

Puerto Rico fue clasificado como territorio no incorporado. Esa clasificación ha influido en el tratamiento jurídico de la isla y en la aplicación de las disposiciones constitucionales estadounidenses. Los Casos Insulares y sus fundamentos también han sido objeto de importantes críticas jurídicas.

La incorporación territorial y la estadidad no son lo mismo.

Un territorio incorporado no se convierte automáticamente en estado. La incorporación tampoco establece un plazo dentro del cual el Congreso deba admitirlo en la Unión.

Hawái ilustra esta diferencia. El Congreso estableció a Hawái como territorio incorporado en 1900, pero no se convirtió en estado hasta 1959. Su incorporación no constituyó, por sí misma, su admisión como estado.

Puerto Rico siguió un camino diferente. No fue incorporado y nunca ha sido admitido como estado.

¿Significa esto que Puerto Rico no puede convertirse en estado? No. La Constitución concede al Congreso la autoridad para admitir nuevos estados, y la condición de territorio no incorporado no prohíbe, por sí misma, la admisión de Puerto Rico.

¿Le concede esa condición a Puerto Rico un derecho automático a incorporarse a España? Tampoco. No autoriza a Puerto Rico a transferirse a otro país soberano sin las actuaciones jurídicas necesarias.

La distinción importa porque Puerto Rico es actualmente un territorio, no un estado, y modificar esa relación sigue siendo un asunto que requiere actuaciones constitucionales y legislativas. La incorporación territorial no constituye una promesa automática de estadidad ni un procedimiento completo para poner fin a la soberanía estadounidense.

2. ¿Qué autoridad establece la Constitución de Estados Unidos?

El artículo IV, sección 3, de la Constitución estadounidense contiene dos disposiciones pertinentes para el futuro de Puerto Rico.

La Cláusula de Admisión autoriza al Congreso a admitir nuevos estados en la Unión.

La Cláusula Territorial autoriza al Congreso a establecer normas y reglamentos relativos a los territorios estadounidenses y otras propiedades federales.

Estas disposiciones ayudan a explicar por qué los caminos hacia la estadidad y hacia una posible incorporación a España serían jurídicamente diferentes.

En el caso de la estadidad, la Constitución identifica expresamente al Congreso como la institución facultada para admitir un nuevo estado.

En el caso de una transferencia de Puerto Rico a España, no existe un procedimiento constitucional igualmente explícito, redactado específicamente para esa situación.

La Constitución no menciona expresamente a Puerto Rico ni prohíbe su incorporación a España. Sin embargo, la ausencia de una prohibición expresa no significa que una transferencia pudiera realizarse mediante una simple votación del Congreso, una declaración presidencial o un acuerdo bilateral por sí solos.

Estados Unidos tendría que determinar y ejercer las facultades constitucionales correspondientes. El proceso podría requerir legislación, un acuerdo internacional y medidas adicionales para atender los derechos y las obligaciones afectados por el cambio.

Puerto Rico no podría poner fin unilateralmente a la soberanía estadounidense mediante una declaración de incorporación a España. España tampoco podría incorporar unilateralmente un territorio que permaneciera bajo soberanía estadounidense.

Una transición legal requeriría actuaciones de las autoridades correspondientes y un procedimiento jurídicamente establecido.

¿Ha puesto Estados Unidos fin alguna vez a su soberanía sobre un territorio?

Sí. Filipinas obtuvo su independencia en 1946, después de que el Congreso aprobara legislación que establecía una transición desde el gobierno territorial estadounidense.

Ese ejemplo demuestra que la soberanía de Estados Unidos sobre un territorio no tiene que continuar indefinidamente.

Sin embargo, no constituye un precedente completo para la incorporación de Puerto Rico a España. La independencia filipina dio lugar a un Estado soberano separado; el arreglo hipotético que examinamos para Puerto Rico implicaría su incorporación a un Estado soberano ya existente.

Las cuestiones jurídicas adicionales que surgen de esa diferencia tendrían que resolverse, en lugar de darse por solucionadas.

3. ¿Qué requeriría la estadidad para Puerto Rico?

La estadidad significaría la admisión de Puerto Rico en Estados Unidos como estado, conforme al artículo IV, sección 3, de la Constitución.

La Constitución concede al Congreso la facultad de admitir nuevos estados, pero no establece un procedimiento idéntico para todos los territorios. Históricamente, los detalles del proceso de admisión han variado.

Un proceso de estadidad para Puerto Rico podría comprender varias etapas.

Primero, los puertorriqueños podrían expresar su preferencia mediante un proceso democrático acordado. Un referéndum podría establecer un mandato popular, aunque la Constitución no exige un formato específico de referéndum como requisito universal para la admisión.

Posteriormente, el Congreso consideraría legislación de admisión, incluidos los requisitos transitorios que fueran legalmente aplicables y la fecha de entrada en vigor de la estadidad.

Puerto Rico tendría que cumplir los requisitos correspondientes relacionados con su Constitución estatal y sus instituciones gubernamentales. Una vez admitido, ingresaría en la Unión con la condición constitucional de estado.

La implementación incluiría la representación en el Congreso, la participación en las elecciones presidenciales, las responsabilidades gubernamentales federales y estatales, y la transición hacia los arreglos tributarios y los programas públicos aplicables bajo la nueva condición política.

¿Qué gobierno tendría Puerto Rico como estado?

Puerto Rico funcionaría bajo la Constitución de Estados Unidos y una constitución estatal.

Su gobierno incluiría un gobernador, una legislatura y tribunales. Elegiría dos senadores federales y miembros de la Cámara de Representantes con derecho al voto, conforme a las normas de distribución de escaños correspondientes. Sus residentes participarían en las elecciones presidenciales mediante el Colegio Electoral.

Puerto Rico poseería las facultades constitucionales de un estado, mientras que el Gobierno federal conservaría las competencias que le asigna la Constitución estadounidense.

La legislación de admisión podría atender asuntos transitorios, pero la estadidad situaría a Puerto Rico dentro del sistema constitucional federal estadounidense existente. No crearía una categoría separada de estado con una exención permanente y negociada de los requisitos constitucionales ordinarios.

4. La autonomía con España implicaría dos decisiones jurídicas distintas

Una posible incorporación a España requeriría una secuencia diferente.

La primera cuestión sería la soberanía: ¿Cómo podría Puerto Rico dejar legalmente de ser un territorio estadounidense y pasar a formar parte de España?

La segunda sería el autogobierno: Una vez establecida la base jurídica necesaria para la incorporación, ¿cómo se organizarían las instituciones y las competencias de Puerto Rico dentro de España?

Son cuestiones relacionadas, pero distintas.

Un acuerdo de transferencia de soberanía no produciría automáticamente un Estatuto de Autonomía completo. Del mismo modo, redactar una propuesta de estatuto no pondría fin, por sí solo, a la soberanía estadounidense.

La Constitución española establece un marco para las comunidades autónomas, pero no proporciona un procedimiento ya preparado y diseñado específicamente para la incorporación del Puerto Rico actual. Las autoridades correspondientes tendrían que examinar y establecer el mecanismo jurídico necesario.

Por eso, la propuesta no puede describirse correctamente como un simple regreso al pasado ni como una transición que podría realizarse únicamente cambiando el título político de la isla.

5. ¿Qué establece la Constitución española sobre el gobierno autonómico?

La Constitución española de 1978 establece el marco de su organización territorial.

Varias disposiciones serían pertinentes para examinar un posible arreglo autonómico puertorriqueño, aunque ninguna debe interpretarse como una autorización jurídica completa para transferir Puerto Rico de Estados Unidos a España.

Artículo 144: Una vía excepcional relacionada con la autonomía territorial

El artículo 144 permite a las Cortes Generales, por motivos de interés nacional, adoptar determinadas decisiones relacionadas con la autonomía territorial.

El artículo 144(b) contempla la autorización o aprobación de un Estatuto de Autonomía para territorios que no estén integrados en la organización provincial de España.

Puerto Rico no forma parte de la organización provincial española, lo que hace pertinente esta disposición para un examen jurídico de un hipotético arreglo futuro.

Sin embargo, el artículo 144(b) no concede, por sí solo, a España autoridad para adquirir territorio perteneciente a otro Estado soberano. Tampoco establece que Puerto Rico reuniría automáticamente los requisitos para obtener una condición autonómica particular inmediatamente después de una transferencia.

Estas cuestiones requerirían un análisis jurídico y actuaciones independientes.

Ceuta y Melilla: Una comparación institucional limitada

España aprobó los estatutos de autonomía de Ceuta y Melilla en 1995.

Ambas son ciudades autónomas, no comunidades autónomas, y sus instituciones y competencias no son idénticas a las de las 17 comunidades autónomas españolas.

Su experiencia demuestra que España ha establecido arreglos territoriales diferenciados dentro de su sistema constitucional.

Sin embargo, no constituye un precedente completo para Puerto Rico. Ceuta y Melilla ya estaban bajo soberanía española cuando se aprobaron sus estatutos; su autonomía no requirió una transferencia desde Estados Unidos ni desde ningún otro país soberano.

Artículo 147: Un posible Estatuto de Autonomía

El artículo 147 define el Estatuto de Autonomía como la norma institucional básica de una comunidad autónoma.

El estatuto identifica a la comunidad, delimita su territorio, establece sus instituciones y especifica las competencias que asume dentro del marco constitucional.

Si Puerto Rico se incorporara legalmente a España y se estableciera como comunidad autónoma, una propuesta de estatuto podría abordar su gobierno regional, asamblea legislativa, departamentos ejecutivos, organización municipal y responsabilidades gubernamentales.

El estatuto también podría atender circunstancias particulares de Puerto Rico, dentro de los límites de la Constitución española y la legislación aplicable.

Los representantes puertorriqueños podrían participar en la elaboración de las condiciones propuestas mediante un proceso formalmente establecido. Sin embargo, ni Puerto Rico ni sus representantes podrían promulgar unilateralmente un Estatuto de Autonomía español jurídicamente vinculante mientras la isla permaneciera bajo soberanía estadounidense.

Artículos 148, 149 y 150: La distribución de competencias gubernamentales

Los artículos 148 y 149 regulan la distribución de competencias entre España y sus comunidades autónomas. El artículo 150 establece mecanismos relacionados con determinadas transferencias o delegaciones de facultades estatales, sujetos a condiciones constitucionales.

Estas disposiciones serían pertinentes para cuestiones relacionadas con la educación, la sanidad, el transporte, el desarrollo económico, la administración pública y otras funciones gubernamentales.

También establecen un límite importante: Puerto Rico podría proponer arreglos adaptados a sus circunstancias, pero las competencias finalmente concedidas tendrían que contar con una base constitucional y jurídica válida dentro del sistema español.

6. ¿Cómo podría organizarse una transición negociada?

No existe un acuerdo vigente entre Estados Unidos y España que establezca un proceso para transferir Puerto Rico a España y crear una comunidad autónoma puertorriqueña.

Por lo tanto, la siguiente secuencia constituye un marco ilustrativo para examinar las cuestiones que tendrían que resolverse, no una afirmación de que alguno de los gobiernos haya aceptado la propuesta ni de que estas etapas ya estén legalmente prescritas.

Primera etapa: Establecer la voluntad del electorado puertorriqueño

Un proceso democrático acordado podría determinar si los puertorriqueños desean que sus representantes exploren negociaciones relacionadas con la incorporación a España.

Una votación inicial para autorizar la exploración de esa posibilidad no sería lo mismo que una votación para aprobar un arreglo constitucional definitivo.

Esta distinción importa porque los electores podrían apoyar el examen de una propuesta sin aceptar todas las condiciones que pudieran surgir posteriormente.

Segunda etapa: Establecer un marco de negociación autorizado

Estados Unidos y España tendrían que determinar si estarían dispuestos a iniciar negociaciones y bajo qué autoridad lo harían.

Los representantes puertorriqueños podrían participar mediante un marco formalmente acordado que definiera sus funciones y responsabilidades.

Su participación no debería darse por sentada simplemente porque Puerto Rico es el territorio en cuestión; tendría que establecerse expresamente.

Tercera etapa: Negociar las consecuencias de un cambio de soberanía

Las partes tendrían que abordar la ciudadanía, la residencia, los derechos jurídicos existentes, la propiedad pública, las obligaciones financieras, las pensiones, los programas federales y la continuidad de los servicios esenciales.

También tendrían que examinar el tratamiento de las personas que desearan conservar su ciudadanía o sus arreglos de residencia existentes, en la medida en que lo permitieran las leyes aplicables y cualquier transición acordada.

Cuarta etapa: Elaborar una propuesta de marco autonómico

Los representantes puertorriqueños y las autoridades españolas podrían examinar una propuesta de Estatuto de Autonomía que incluyera las instituciones regionales, las competencias gubernamentales, la financiación, la organización municipal y la administración transitoria.

Parte de este trabajo podría realizarse simultáneamente con las negociaciones sobre soberanía, en lugar de efectuarse después.

Quinta etapa: Someter las condiciones definitivas a consideración democrática

Podría diseñarse un proceso que permitiera a los electores puertorriqueños examinar y aprobar o rechazar el arreglo efectivamente negociado.

Las condiciones de esa votación incluidos quiénes podrían participar, qué pregunta se presentaría y qué efecto jurídico tendría el resultado tendrían que establecerse con anticipación.

Sexta etapa: Completar los procedimientos gubernamentales y constitucionales necesarios

Estados Unidos y España tendrían que completar las actuaciones jurídicas necesarias dentro de sus respectivos sistemas constitucionales.

No sería responsable presentar como definitiva la combinación exacta de legislación, acuerdos internacionales y posibles medidas constitucionales adicionales antes de que el arreglo propuesto se hubiera definido y examinado jurídicamente.

Séptima etapa: Implementar la transición acordada

Si se obtuvieran las aprobaciones necesarias, la transición tendría que atender la transferencia de responsabilidades administrativas, el establecimiento de las nuevas instituciones de Puerto Rico y la continuidad de los servicios públicos y las protecciones jurídicas.

La aprobación popular, el acuerdo entre gobiernos y la implementación legal cumplirían funciones diferentes. Ninguno de estos elementos debería presentarse como sustituto de los demás.

7. El pueblo puertorriqueño debe ocupar un lugar central en el proceso

Hasta ahora, este artículo ha examinado la autoridad del Congreso, las disposiciones constitucionales españolas, los acuerdos internacionales y las decisiones gubernamentales que requeriría una posible transición.

Pero esas cuestiones jurídicas no representan toda la historia.

Las personas cuya condición política cambiaría son las que integran el pueblo de Puerto Rico.

Estados Unidos y España tendrían que acordar e implementar legalmente cualquier transferencia de soberanía. Sin embargo, la iniciativa para explorar semejante arreglo debería reflejar la voluntad libremente expresada de los puertorriqueños, y no un acuerdo impuesto por Washington, Madrid o un movimiento político que afirme hablar en nombre de toda la población de la isla.

Este principio se aplica a la autonomía con España, la estadidad, la independencia y cualquier otra propuesta de cambio de condición política.

Un movimiento puede defender una opción. Un gobierno puede explicar qué está dispuesto a considerar. Ninguno debería presumir que su resultado preferido ya cuenta con el consentimiento de las personas que vivirían bajo ese arreglo.

Los puertorriqueños han demostrado la importancia de la participación colectiva

La historia reciente de Puerto Rico ofrece un ejemplo de la importancia de la participación ciudadana.

Durante el verano de 2019, se produjeron manifestaciones multitudinarias que exigían la renuncia del gobernador Ricardo Rosselló. Tras las protestas sostenidas y la presión política, Rosselló anunció el 24 de julio que renunciaría, con efectividad el 2 de agosto.

Aquellas manifestaciones no implicaron una transferencia de soberanía, y la renuncia de un gobernador no es jurídicamente comparable con un cambio en la condición internacional de Puerto Rico.

El ejemplo ilustra un punto más específico, pero significativo: los puertorriqueños se han organizado públicamente, han expresado demandas colectivas y han influido en los acontecimientos políticos de la isla.

Un futuro proceso de determinación de la condición política requeriría instituciones y procedimientos jurídicos diferentes. La movilización ciudadana, por sí sola, no podría obligar a Estados Unidos y España a concluir un acuerdo.

Pero podría demostrar que un asunto merece atención pública y que los puertorriqueños desean que sus representantes lo examinen mediante un proceso democrático autorizado.

Votar por una opción política no es lo mismo que votar por las condiciones negociadas

En el caso de una posible incorporación a España, una expresión inicial de interés podría autorizar la exploración de esa posibilidad.

Una decisión posterior podría referirse a las condiciones concretas: las instituciones propuestas, los arreglos de ciudadanía, las competencias gubernamentales, la financiación pública y las protecciones transitorias.

No deben confundirse ambas decisiones.

Una persona podría desear conocer lo que implicaría la autonomía con España sin aceptar de antemano un resultado particular que todavía no se ha negociado. La misma distinción puede surgir al debatir otras alternativas de condición política cuando sus términos prácticos aún no están definidos.

Una participación significativa requiere que los electores puedan examinar las consecuencias de una propuesta, formular preguntas, escuchar distintas evaluaciones y tomar su propia decisión.

La decisión afecta a las familias, las comunidades y la identidad cultural

Los arreglos constitucionales no son simplemente descripciones de qué gobierno posee determinadas facultades.

Afectan la administración de las escuelas y los servicios de salud, las oportunidades económicas, las finanzas públicas, la ciudadanía, la representación política y los servicios de los que dependen las familias.

También plantean preguntas sobre la protección del idioma, la historia, las tradiciones y las instituciones culturales de Puerto Rico.

Cualquier transición propuesta tendría que explicar cómo se atenderían estos asuntos, en lugar de pedir a los electores que confiaran en promesas que todavía no se han incorporado a un arreglo jurídicamente definido.

El pueblo de Puerto Rico tendría que decidir qué propuestas desea explorar. Posteriormente, los gobiernos involucrados tendrían que determinar si el arreglo elegido podría implementarse legalmente y de qué manera.

La iniciativa debería comenzar con la voluntad libremente expresada de los puertorriqueños. Su implementación requeriría los acuerdos y procedimientos constitucionales necesarios.

8. La Carta Autonómica de 1897: ¿Qué establecía realmente el gobierno anterior de Puerto Rico?

La discusión histórica es importante porque una propuesta de autonomía moderna suele describirse como si simplemente restaurara el sistema de gobierno que existía antes de 1898.

Esa descripción pasa por alto tanto las instituciones establecidas en 1897 como las diferencias constitucionales entre aquella época y la España moderna.

La Carta Autonómica española del 25 de noviembre de 1897 estableció un marco parlamentario insular para Puerto Rico. Contemplaba un Parlamento insular, secretarios del Despacho y un gobernador general que representaba a la Corona española.

La Carta no convirtió a Puerto Rico en un país soberano e independiente. Funcionaba dentro de la monarquía española y del marco constitucional colonial de su época.

No obstante, sus disposiciones merecen examinarse detenidamente.

Artículo 44: Responsabilidad ministerial

El artículo 44 exigía que los mandatos emitidos por el gobernador general, en su carácter de representante y jefe de la colonia, fueran refrendados por un secretario del Despacho, quien asumía la responsabilidad correspondiente.

Esto establecía una forma de responsabilidad ministerial, en lugar de atribuir exclusivamente al gobernador general la responsabilidad de todos los mandatos ejecutivos ordinarios.

Sin embargo, el gobernador general conservaba facultades importantes. El artículo 51 especificaba las circunstancias en las que podía actuar sin consultar a sus secretarios, incluidos determinados asuntos relacionados con el orden público y la ejecución de las leyes del Reino.

Por lo tanto, el sistema histórico no debería describirse ni como un gobierno sin restricciones ejercido por el gobernador general ni como un sistema de control parlamentario absoluto sobre todas las decisiones ejecutivas.

Artículo 45: Los departamentos ejecutivos y el Parlamento insular

El artículo 45 establecía cinco departamentos que abarcaban gobierno y justicia, hacienda, instrucción pública, obras públicas y comunicaciones, y agricultura, industria y comercio.

También asignaba al Parlamento insular la autoridad para aumentar o disminuir el número de departamentos y determinar sus responsabilidades.

Esta disposición otorgaba a las instituciones parlamentarias de la isla una función definida en la organización de su administración ejecutiva.

Artículo 47: Responsabilidad ante las cámaras legislativas

El artículo 47 establecía que los secretarios del Despacho eran responsables de sus actos ante las cámaras insulares.

En conjunto, estas disposiciones establecían una relación entre la administración ejecutiva y la responsabilidad parlamentaria.

No eliminaban las facultades reservadas al gobernador general ni la soberanía última de España, pero demuestran que la Carta establecía responsabilidades institucionales específicas, en lugar de limitarse a cambiar el nombre del gobierno de la isla.

Artículo adicional 2: La modificación del marco autonómico

El artículo adicional 2 disponía que, una vez aprobado por las Cortes el marco constitucional para Cuba y Puerto Rico, este no podría modificarse sino mediante una ley y a petición del Parlamento insular.

Esto asignaba al Parlamento insular una función formal en la iniciativa de modificación de dicho marco.

No establecía expresamente la obligación de celebrar un referéndum popular ni disponía que todo tratado que afectara la soberanía requiriera la aprobación del Parlamento insular.

Esta distinción importa al examinar lo que ocurrió en 1898.

9. El Tratado de París y la participación de Puerto Rico

España y Estados Unidos firmaron el Tratado de París el 10 de diciembre de 1898. Mediante ese tratado, España cedió Puerto Rico a Estados Unidos.

Puerto Rico no participó como parte negociadora independiente y no se pidió a su población que aprobara la transferencia mediante un referéndum.

El contraste con la disposición de la Carta relativa a las modificaciones constitucionales plantea una pregunta histórica importante: ¿Qué papel desempeñaban las instituciones puertorriqueñas en las decisiones que afectaban el futuro político de la isla?

El artículo adicional 2 se refería a las modificaciones del marco constitucional autonómico. La transferencia de soberanía mediante un tratado internacional constituía un acto jurídico distinto.

Por lo tanto, sería incorrecto concluir, basándose únicamente en el artículo adicional 2, que el Tratado de París era jurídicamente inválido porque el Parlamento insular de Puerto Rico no lo había solicitado ni aprobado.

Lo que sí demuestra el registro histórico es que la transferencia fue negociada por España y Estados Unidos sin una delegación negociadora puertorriqueña independiente ni una votación popular sobre el tratado.

Un proceso moderno podría establecer distintas formas de participación puertorriqueña, incluida la representación durante las negociaciones y una votación sobre las condiciones definitivas.

Esos mecanismos tendrían que acordarse expresamente y recibir una función jurídica claramente definida.

10. ¿Cómo podría ser el gobierno de Puerto Rico como comunidad autónoma española?

Si Puerto Rico se incorporara legalmente a España y se estableciera como comunidad autónoma, su estructura gubernamental dependería de su Estatuto de Autonomía aprobado y del marco constitucional español aplicable.

Las comunidades autónomas españolas existentes ofrecen ejemplos institucionales, pero no podrían garantizarse de antemano los arreglos precisos que corresponderían a Puerto Rico.

Un presidente y un gobierno ejecutivo

Los jefes de gobierno de las comunidades autónomas españolas suelen ostentar el título de presidente.

Una propuesta de estatuto puertorriqueño podría contemplar un presidente de Puerto Rico al frente del poder ejecutivo regional.

Ese título identificaría al jefe del gobierno autonómico, no al jefe de Estado de un país soberano.

Un consejo de gobierno podría administrar las responsabilidades regionales asignadas conforme al estatuto aprobado y la legislación aplicable.

Una asamblea legislativa electa

Una legislatura regional podría ejercer funciones legislativas, presupuestarias y de fiscalización dentro de las competencias legalmente establecidas para Puerto Rico.

El estatuto propuesto tendría que definir la organización de esa institución y su relación con el poder ejecutivo.

Gobierno municipal

Puerto Rico podría procurar arreglos que preservaran sus municipios y definieran sus responsabilidades dentro del marco jurídico español aplicable.

La adaptación de las instituciones municipales existentes requeriría disposiciones transitorias específicas.

Tribunales y administración de justicia

Los arreglos judiciales de Puerto Rico tendrían que armonizarse con el sistema judicial constitucional español.

La transición propuesta tendría que atender los casos pendientes, los tribunales, el personal, los procedimientos jurídicos y la continuidad de los derechos individuales.

Ninguno de estos detalles institucionales debería presentarse como automáticamente resuelto por el mero hecho de que España ya cuenta con comunidades autónomas.

11. ¿Podría Puerto Rico contar con arreglos económicos y administrativos diferenciados?

No todas las comunidades autónomas españolas funcionan bajo arreglos fiscales idénticos.

El País Vasco y Navarra cuentan con sistemas fiscales diferenciados, fundamentados en disposiciones históricas y constitucionales particulares. Las Islas Canarias también operan bajo un régimen económico y fiscal especial que responde a sus circunstancias.

Estos ejemplos demuestran que el sistema territorial español contempla arreglos diferenciados. No establecen que Puerto Rico pudiera recibir automáticamente las mismas competencias o exenciones.

Un posible arreglo puertorriqueño podría plantear cuestiones relacionadas con la tributación, la deuda pública, el transporte, la financiación regional, el desarrollo económico y la administración de los servicios públicos.

Cada medida propuesta requeriría un examen conforme al derecho constitucional español, la legislación aplicable y las obligaciones pertinentes de la Unión Europea.

La ubicación geográfica de Puerto Rico también plantearía preguntas sobre la aplicación territorial del derecho de la Unión Europea. La incorporación a España no resolvería, por sí sola, todas las cuestiones relacionadas con la posición exacta de Puerto Rico respecto a los regímenes jurídicos, aduaneros, tributarios o de financiación de la Unión Europea.

Esos asuntos requerirían un análisis jurídico explícito y, cuando fuera necesario, decisiones adicionales.

13. La ciudadanía, el Seguro Social y los beneficios públicos existentes

Cualquier propuesta que implique una transferencia de Puerto Rico a España tendría que abordar los derechos y la situación jurídica de las personas que actualmente poseen ciudadanía estadounidense o reciben beneficios federales de Estados Unidos.

La ciudadanía, los beneficios de jubilación del Seguro Social, los beneficios para veteranos, Medicare, Medicaid y otros programas se rigen por distintas leyes y requisitos de elegibilidad.

Sería incorrecto prometer que todos los beneficios existentes continuarían sin cambios después de una transferencia.

También sería incorrecto suponer que todos los beneficios desaparecerían automáticamente.

Un posible acuerdo tendría que abordar los derechos y beneficios existentes, la elegibilidad futura, los requisitos de residencia, las responsabilidades administrativas y el alcance de las modificaciones que pudieran introducirse en las leyes aplicables o de las protecciones transitorias que pudieran establecerse.

Las cuestiones relacionadas con la nacionalidad española, la ciudadanía estadounidense existente y cualquier posible arreglo de doble nacionalidad también requerirían un tratamiento jurídico cuidadoso.

Estos asuntos no son detalles menores que puedan resolverse después de una decisión política. Se encuentran entre las consecuencias prácticas que los electores tendrían que comprender antes de considerar las condiciones definitivas.

14. ¿Qué se les pediría realmente decidir a los puertorriqueños?

Un proceso democrático debería distinguir entre expresar interés en una opción, autorizar negociaciones y aprobar un arreglo definitivo.

Son decisiones diferentes.

Un elector podría apoyar el examen de la estadidad sin aceptar todas las posibles condiciones de una propuesta de admisión. Otro podría apoyar la exploración de la autonomía con España sin aceptar un arreglo que todavía no se ha negociado.

En el caso de una posible incorporación a España, una votación inicial podría establecer si los puertorriqueños desean iniciar negociaciones.

Si Estados Unidos y España acordaran negociar, la propuesta resultante podría presentarse para examen público y, conforme a un procedimiento acordado, someterse a una nueva votación.

Los gobiernos correspondientes todavía tendrían que cumplir sus responsabilidades constitucionales y legislativas.

La participación pública no sustituiría esos requisitos jurídicos. Pero un acuerdo entre gobiernos, por sí solo, tampoco respondería a la pregunta de si los puertorriqueños han aceptado libremente el cambio propuesto.

El proceso debería dejar claro qué se le está pidiendo autorizar al pueblo en cada etapa y qué asuntos permanecen sin decidir.

Conclusión: Las cuestiones constitucionales corresponden a los gobiernos. El futuro político concierne al pueblo.

La condición de Puerto Rico como territorio no incorporado es esencial para comprender la relación actual de la isla con Estados Unidos.

Puerto Rico no es un estado. El Congreso posee autoridad constitucional sobre el territorio, y cualquier cambio en su condición política requeriría actuaciones gubernamentales conforme a derecho.

La Constitución estadounidense establece expresamente un mecanismo para admitir nuevos estados. Una posible incorporación a España implicaría cuestiones jurídicas diferentes, incluida la terminación de la soberanía estadounidense, la aceptación de la incorporación por parte de España y el establecimiento de las instituciones de Puerto Rico dentro del sistema constitucional español.

La Carta Autonómica de 1897 ofrece evidencia histórica de un marco parlamentario y ejecutivo puertorriqueño anterior. Posteriormente, el Tratado de París transfirió la soberanía sin un referéndum puertorriqueño ni una delegación negociadora puertorriqueña independiente.

Aquellos acontecimientos históricos no proporcionan un procedimiento ya establecido para una transición moderna. Sin embargo, ofrecen un contexto para examinar cómo podría establecerse formalmente la participación puertorriqueña en un proceso futuro.

Y eso nos devuelve a la pregunta central de este artículo.

¿Qué quiere el pueblo de Puerto Rico para su futuro?

Ningún gobierno ni movimiento político debería presumir que puede responder esa pregunta en su nombre.

Los puertorriqueños han demostrado su capacidad para participar en la vida pública y organizarse en torno a asuntos de interés colectivo. Las manifestaciones de 2019 ofrecen un ejemplo, aunque un cambio de soberanía requeriría un proceso jurídico sustancialmente diferente.

Una futura decisión sobre la condición política afectaría a las familias, la ciudadanía, los servicios públicos, la representación política, las oportunidades económicas y la preservación de la cultura puertorriqueña.

Esas consecuencias merecen un examen público cuidadoso.

Que los puertorriqueños deseen explorar la estadidad, la independencia, la autonomía con España u otro arreglo es una cuestión que les corresponde considerar mediante una decisión democrática, libre e informada.

Estados Unidos y España tendrían que determinar si estarían dispuestos a negociar e implementar legalmente cualquier acuerdo propuesto que los involucrara. Los representantes puertorriqueños podrían participar mediante un proceso formalmente establecido. Los electores podrían tener la oportunidad de considerar tanto un mandato inicial como las condiciones definitivas negociadas.

La iniciativa para explorar un cambio debería surgir de la voluntad libremente expresada del pueblo puertorriqueño. La posibilidad jurídica de implementar ese cambio dependería de los acuerdos gubernamentales y los procedimientos constitucionales necesarios.

Comprender ambas partes de esta ecuación permite que la discusión trascienda las afirmaciones de imposibilidad, las promesas de beneficios automáticos y las suposiciones sobre lo que decidirían cualquiera de los gobiernos o el propio pueblo puertorriqueño.

El futuro político de Puerto Rico no es simplemente una cuestión de qué bandera ondearía sobre sus instituciones. Es una cuestión de cómo se gobernaría a su pueblo, qué derechos y responsabilidades tendría y cómo participaría en la determinación del futuro de sus familias, sus comunidades y su cultura.