La UE es además el principal inversor y donante de Ayuda Oficial al Desarrollo.

África Occidental
y

África Central
mantienen vínculos monetarios con el euro. Existen, por otro lado, importantes referencias políticas y culturales de origen colonial con bastantes países europeos, sin necesidad de hacer referencia a la población de origen europeo que habita en el continente.

Siguiendo el planteamiento clásico de la casi totalidad analistas, podemos decir que las relaciones económicas y políticas entre la UE y

África Subsahariana
se han desarrollado desde 1957 hasta la fecha sobre la base de la combinación de tres factores: ayuda al desarrollo, cooperación comercial y cooperación política. Estas relaciones se encuadraron inicialmente en el marco de relaciones con los Países y Territorios de Ultramar (PTU) y posteriormente en las Convenciones Yaundé y Lomé. Actualmente, todo se rige por el Acuerdo de Cotonú.

SISTEMA ANTERIOR

El marco de las relaciones entre la UE y los países africanos entre 1957 y 1975 puede dividirse en dos períodos diferentes. El primer período comprende de 1958 a 1963, en lo que se ha denominado los años de la “asociación otorgada” por el Tratado de Roma. Durante estos años, los países africanos elegidos para la relación preferencial son colonias de países europeos (Francia y Bélgica). De esta forma, 18 países de
África Subsahariana se asociaron inicialmente con la entonces Comunidad Económica Europea, en el marco PTU.

Las relaciones económicas y políticas entre la UE y

África Subsahariana
se han desarrollado desde 1957 hasta la fecha sobre la base de la combinación de tres factores: ayuda al desarrollo, cooperación comercial y cooperación política

El interés de la CEE por la asociación con el continente africano, respondía en primer lugar a la voluntad de algunos países del Grupo de los Seis (fundamentalmente Bélgica y Francia), de salvaguardar sus intereses con los territorios africanos y sus privilegiadas relaciones de comercio. Por otro lado, el continente africano poseía abundantes recursos naturales y estaba considerado en la década de los cincuenta como un área de gran dinamismo. Las expectativas de crecimiento y estabilidad de la era poscolonial, hacían de
África un continente atractivo y de enorme potencial.

fotoUtilizando la CEE, Francia reforzó su política neocolonial y de hegemonía en Africa al mismo tiempo que aumentó su peso dentro de la CEE en contra de los intereses de otros socios comunitarios, Alemania y Holanda básicamente.

El régimen de asociación presentaba dos rasgos esenciales: por un lado, un régimen comercial no recíproco que otorgaba acceso preferente de los productos africanos al mercado europeo y, por otro, un compromiso de asistencia técnica y financiera. El enfoque de funcionamiento era de carácter unilateral y carecía de base negociadora entre los dos grupos de países.

La segunda etapa de este periodo anterior al Convenio de Lomé comprende de 1963 a 1975. En estos años, los países africanos, como Estados independientes, negociaron las convenciones de Yaundé I y Yaundé II. Las Convenciones se firmaron el 20 de julio de 1963 y el 29 de julio de 1969, entre la Comunidad Económica Europea por un lado y los 18 países (posteriormente 19 tras la incorporación de Mauricio) de la denominada Asociación de Estados Africanos y Madagascar (formada en 1963 por Costa de Marfil, Senegal, Mauritania, Togo, Benin, Burkina Faso, Somalia, República Centroafricana, Camerún, Níger, Malí, Madagascar, Chad, Gabón, Ruanda, Burundi, Congo y República Democrática del Congo. Isla Mauricio pasaría a formar parte de la Convención de Yaundé en junio de 1973). La mayoría de los países de este grupo eran países francófonos y antiguas colonias de Bélgica y Francia, lo que explica el papel clave jugado por este país en lo que a la voluntad europea de asociación con
África se refiere.

Desde 1975 hasta el año 2000, las relaciones comerciales entre

África Subsahariana
y la UE se han desarrollado en el contexto de las distintas revisiones del acuerdo Lomé I firmado en 1975

Desde el punto de vista comercial, ambas convenciones presentaban pocas diferencias respecto a los acuerdos establecidos en 1958, manteniéndose el acceso preferencial de algunos productos africanos exportados junto con los fondos financieros y la asistencia técnica.

Desde 1975 hasta el año 2000, las relaciones comerciales entre

África Subsahariana y la UE
se han desarrollado en el contexto de las distintas revisiones del acuerdo Lomé I firmado en 1975: Lomé II (1981), Lomé III (1985) y Lomé IV (firmado en 1989 y revisado en 1995 por el Acuerdo de Mauricio). Los Acuerdos Lomé se establecieron entre la UE por un lado y los países del Grupo
África, Caribe y Pacífico (ACP) por otro, siendo 48 de ellos africanos. Del total de 53 países del continente africano, sólo quedaron fuera de los acuerdos de Lomé cinco países de
África del Norte: Argelia, Egipto, Libia, Marruecos y Túnez.

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Los pilares básicos de las Convenciones Lomé son los esquemas heredados de Yaundé de acceso preferencial no recíproco a los mercados europeos, asistencia técnica y financiera, junto con algunos instrumentos novedosos para el mantenimiento de los ingresos por exportaciones.

En el apartado comercial, el acceso preferente ha sido tradicionalmente otorgado a los productos agrícolas ACP no cubiertos por la Política Agrícola Comunitaria. En el caso de bienes industriales, se han eliminado las cuotas siempre que los bienes cumplieran unas determinadas reglas de origen. Como resultado del tratamiento preferencial de Lomé, más del 90% de las exportaciones procedente del Grupo ACP ha tenido acceso libre a los mercados europeos.

Las tres primeras convenciones (Lomé I, II y III) se basan casi en exclusiva en la cooperación económica, introduciendo Lomé IV criterios políticos referidos al buen gobierno y los derechos humanos como condicionantes de las ayudas financieras

Sin embargo, conviene matizar que el grado de privilegios comerciales es mayor para los productos manufacturados que para los agrícolas. El 100% de los productos manufacturados accede al mercado europeo libre de trabas arancelarias, mientras que para los productos agrícolas esta cifra es del 80%. Los productos agrícolas más favorecidos por el régimen de Lomé han sido los tropicales, que gozan de acceso sin restricciones al mercado europeo.

De esta forma, el nivel de preferencias otorgadas al Grupo ACP se ha situado tradicionalmente en la cúspide de la pirámide de privilegios comerciales de la UE. A pesar de esto, este carácter excepcional de preferencias ha quedado progresivamente erosionado. Con el avance de los años, la UE ha ido incrementado las concesiones comerciales a países en desarrollo en el marco del Sistema de Preferencias Generalizadas (a instancias de los compromisos adquiridos en el seno del GATT y posteriormente en la OMC), y de forma paralela han aumentado además los acuerdos bilaterales firmados entre la UE y otros países y regiones.

La ayuda al desarrollo ha sido otro de los pilares fundamentales de las relaciones económicas entre la UE y
África Subsahariana. Las aportaciones de fondos se han encuadrado en el marco del Fondo Europeo de Desarrollo (FED) y el Banco Europeo de Inversiones (BEI). La asistencia técnica ha estado dirigida fundamentalmente a la promoción del comercio, investigación de mercados y desarrollo de sistemas informáticos.

fotoPor otro lado, el marco Lomé estableció mecanismos de compensación de las pérdidas derivadas de la exportación de productos agrícolas (STABEX) y minerales (SYSMIN), además de una serie de protocolos sobre determinados productos de los países ACP (azúcar, plátano, ron y carne de vacuno) que han asegurado la compra de cantidades fijas, a precios garantizados y un acceso preferente al mercado europeo.

Todos estos aspectos han conferido a Lomé un carácter marcadamente económico, aunque con visibilidad creciente de los temas políticos. Desde un punto de vista institucional, Lomé ha sido un marco de diálogo político creciente entre los países ACP y la UE a través de tres instituciones comunes: el Consejo de Ministros ACP-UE, el Comité de Embajadores ACP-UE y la Asamblea Conjunta ACP-UE.

Las tres primeras convenciones (Lomé I, II y III) se basan casi en exclusiva en la cooperación económica, introduciendo Lomé IV criterios políticos referidos al buen gobierno y los derechos humanos como condicionantes de las ayudas financieras. La incorporación progresiva de los aspectos políticos se ha producido a pesar de la reticencia del Grupo ACP basada en razones de injerencia en la soberanía nacional.

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COTONÚ

El paso de Lomé a Cotonú es el resultado de un proceso que se inicia formalmente con la publicación, el 14 de noviembre de 1996, del Libro Verde sobre las relaciones de la UE con los países ACP el cual exponía en el prólogo las diferentes razones políticas y económicas que apoyaban la necesidad de iniciar un debate sobre el futuro de las relaciones UE-ACP, ante la expiración de Lomé IV en el año 2000. Para la UE, los cambios producidos en la escena política y económica internacional, junto con las lecciones extraídas de la experiencia Lomé, hacían propicio el debate sobre la continuidad de Lomé frente a otras alternativas. Más concretamente, para la UE, el final de la guerra fría y el hundimiento del bloque del Este generaban una nueva realidad geopolítica mundial y terminaban con la necesidad occidental de mantener a una serie de países africanos como bastiones ideológicos frente al avance del comunismo. El poder de negociación que los países ACP hubieran podido tener durante los años de la Guerra Fría se había perdido en el nuevo contexto internacional.

En el Libro Verde, y con un claro posicionamiento a favor del replanteamiento de Lomé, la UE manejaba principalmente tres argumentos para el cambio: (a) el argumento diferenciador (que respondía a la heterogeneidad de los países ACP, que hasta entonces habían recibido un tratamiento unificado); (b) el argumento comercial (basado en la ineficacia y progresiva erosión de las preferencias Lomé); y (c) el argumento legal (o la incompatibilidad de Lomé con las normas de la Organización Mundial del Comercio).

Tras las sucesivas negociaciones, se llegó a un nuevo acuerdo de asociación regulador de las relaciones entre la UE y los países ACP para las siguientes dos décadas, esto es, entre 2000 y 2020. El acuerdo, concluido en febrero de 2000, fue firmado en Cotonú (Benin), el 23 de junio del mismo año y su entrada en vigor se produjo dos años después, el primero de abril de 2003. Durante el periodo preparatorio que transcurre hasta la definitiva puesta en marcha de los diferentes Acuerdos de Asociación Económica en 2008, se mantienen la mayor parte de las disposiciones de Lomé IV.

El acuerdo de Cotonú presenta tres pilares fundamentales: el diálogo político, las estrategias de desarrollo y el pilar de cooperación económica y comercial

Los objetivos principales del Acuerdo son la reducción y, a largo plazo, la erradicación de la pobreza, así como la integración progresiva de los países ACP en la economía mundial, de forma coherente con los objetivos del desarrollo sostenible.

En términos de relaciones entre países desarrollados y en desarrollo, el Acuerdo Cotonú no tiene precedentes en cuanto a complejidad y amplitud. La UE lo califica como un acuerdo especialmente innovador tanto en sus ambiciosos objetivos, como en los instrumentos y naturaleza del partenariado entre la UE y el Grupo ACP.

Para el logro de los objetivos fundamentales del Acuerdo se establecen como instrumentos la creación de acuerdos comerciales y la asistencia financiera reformada respecto al esquema Lomé. La naturaleza del partenariado es además innovadora, en la medida en que las relaciones se basan en el diálogo político entre la UE y los países ACP y en que se pide rendición de cuentas (responsabilidad política) y dialogo social de los gobiernos frente a su población. Como componente novedoso adicional, Cotonú involucra a otros agentes económicos en el diálogo tradicional (gobiernos ACP-UE), incorporando en el proceso a la sociedad civil y al sector privado.

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El acuerdo de Cotonú presenta tres pilares fundamentales: el diálogo político, las estrategias de desarrollo y el pilar de cooperación económica y comercial:

1.- En lo que se refiere a la dimensión política, el Acuerdo Cotonú incluye disposiciones que se refieren al refuerzo del diálogo en las áreas de derechos humanos, democracia, buen gobierno, lucha contra la corrupción (que aparece por primera vez en el marco de los acuerdos), prevención y resolución de conflictos, procesos de paz y control de la inmigración ilegal. Al igual que en Lomé IV revisado, se mantiene la cláusula de condicionalidad política: el respeto a los derechos humanos y los principios democráticos están considerados como aspectos esenciales del Acuerdo, lo que permite a la UE una eventual suspensión de la ayuda en el caso de incumplimiento de estos aspectos.

El marco institucional del nuevo acuerdo se fundamenta en tres entidades conjuntas que presentan escasas novedades respecto al marco institucional anterior de Lomé, y son el Consejo de Ministros, el Comité de Embajadores y la Asamblea Parlamentaria Paritaria o conjunta.

2.- El Acuerdo Cotonú incorpora una serie de estrategias de desarrollo que tienen como objetivo la reducción (y a largo plazo, la erradicación) de la pobreza, el desarrollo sostenible y la integración progresiva de los países ACP en la economía mundial. La inclusión de este objetivo de forma prioritaria supone un aspecto novedoso frente a las anteriores Convenciones Lomé.

3.- La cooperación económica y comercial tiene como objetivo promover la integración de los países ACP en la economía mundial y erradicar la pobreza.

El Acuerdo Cotonú es un Acuerdo orientado a acordar en el futuro y en los plazos previstos, nuevos acuerdos comerciales entre la UE, por un lado, y, por otro, los diferentes países ACP

La cooperación comercial ha de basarse en las iniciativas regionales de los países ACP, asumiendo así la integración regional como instrumento clave para la integración de los países ACP en el contexto internacional. Se especifica además entre los principios el mantenimiento de un tratamiento especial y diferenciado para el conjunto de países ACP y especialmente para los considerados Países Menos Adelantados (PMA).

Según estas disposiciones, el sistema anterior, basado en un único acuerdo general no recíproco para el conjunto de países ACP, deja paso a la negociación de una serie de Acuerdos de Asociación Económica (Economic Partnership Agreements) negociados individualmente o con grupos regionales. De esta manera se establece un nuevo régimen comercial futuro de mutuo compromiso recíproco para la apertura progresiva tanto de los mercados de la UE como de los mercados de 77 de los 79 países ACP (excluyendo a Sudáfrica, que ya posee un estatus especial consecuencia del Acuerdo firmado en 1999 con la UE, y a Cuba, no signataria del Acuerdo Cotonú).

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fotoAnte la imposibilidad de mantener el statu quo de Lomé y el tratamiento no recíproco otorgado por la UE, los países que no están considerados como PMA deben negociar, bien individualmente, bien como grupo regional, el establecimiento de un acuerdo de asociación económica con la UE. A mediados del periodo negociador, se realizará una evaluación para identificar a aquellos países que no hayan demostrado capacidad para la negociación del acuerdo y estudiar así formas de cooperación alternativas. Los países ACP con los que una vez finalizado el periodo de transición no se hubiera establecido ningún acuerdo, pasarían a recibir el tratamiento especificado en el Sistema de Preferencias Generalizadas.

Como se ha comentado, las opciones son diferentes para los PMA dentro del Grupo ACP. Estos países tienen la posibilidad de negociar en el marco del grupo regional al que pertenezcan o bien de mantenerse dentro de un esquema de preferencias no recíprocas. Este trato preferencial no-recíproco se extiende además al resto de PMA que no se encuentren dentro del grupo ACP. Con esta iniciativa, la UE termina parcialmente con la incompatibilidad de las disposiciones comerciales de Lomé con las normas de la OMC, por las que se discriminaba a algunos países en desarrollo frente a otros.

En definitiva, el Acuerdo Cotonú es un Acuerdo orientado a acordar en el futuro y en los plazos previstos, nuevos acuerdos comerciales entre la UE, por un lado, y, por otro, los diferentes países ACP. Estos nuevos acuerdos han de ser compatibles con las normas de la OMC y serán introducidos de forma gradual. Cotonú termina así con el tratamiento homogéneo que recibían los países ACP, que enfrentan ahora diferentes alternativas, que una vez negociadas, diferenciarán a unos de otros dentro de los ACP.

EFECTOS DE COTONÚ

Pero hay que tener en cuenta que uno de los principales efectos negativos para los
países africanos derivado del establecimiento de las Áreas de Libre Comercio y la consiguiente entrada de productos europeos sin tarifas arancelarias es la pérdida de ingresos provenientes de los aranceles. Dada la mayor dependencia africana de estos ingresos respecto del total de la recaudación fiscal, el impacto sería mayor para los Estados africanos en comparación con el resto de países ACP.

Es fundamental recordar que el Acuerdo Cotonú recoge entre sus objetivos la erradicación de la pobreza de los países ACP y que el establecimiento de áreas de libre comercio se plantea como herramienta para lograr este objetivo. Esta vinculación de la reducción de la pobreza a la regionalización comercial supone un nuevo enfoque de la política de cooperación europea, que tiene como base la combinación de la ayuda financiera (con importancia relativa cada vez menor) junto con esquemas comerciales bilaterales, de los que se esperan grandes logros en términos de desarrollo humano.

En el debate actual, algunos estudios afirman que las áreas de libre comercio podrían tener el efecto contrario sobre la pobreza para determinados países y sectores. El reciente estudio de EUROSTEP (2004) afirma que las áreas de libre comercio propuestas por la UE empeorarían el desempleo, la inseguridad alimentaria, el acceso a financiación y servicios sociales y aumentaran la vulnerabilidad de la mujer.

La creciente voluntad de la UE de configurarse en actor internacional de primer orden puede encontrar un importante apoyo en el sistema de acuerdos bilaterales con
África

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Aunque la Comisión Europea ha respondido con contundencia a las críticas que advierten sobre los efectos adversos de los Acuerdos, convendría tener en cuenta los riesgos que se derivan de los siguientes factores:

(a) La desaparición de instrumentos compensatorios específicos, que aunque de escasa eficacia, contemplaban de forma específica algunos desequilibrios de las
economías africanas.

(b) La pérdida de ingresos fiscales derivados de la apertura de los
mercados africanos a su principal socio comercial, la UE.

(c) La negociación de medidas de liberalización comercial y acceso a los mercados europeos centrada exclusivamente en las barreras arancelarias y que no contemple la eliminación de las barreras de carácter no arancelario. Recuérdese que en el apartado agrícola la UE considera como intocables algunos aspectos de la Política Agrícola Comunitaria referidos, por ejemplo, a los subsidios a la exportación. La persistencia del problema de competitividad de los productos europeos podría afectar negativamente las negociaciones en este apartado.

En este sentido, llama la atención la demagogia y cinismo político de los que, al mismo tiempo, en un foro defienden la libre entrada de productos agrícolas de países en vías de desarrollo y, en otros, se declaran defensores a ultranza de los intereses de los agricultores europeos.

(d) El diseño de un proceso de liberalización que no proteja determinados sectores de actividad clave en términos de ingreso para la población.

En definitiva, y como conclusión, el Acuerdo Cotonú se convierte así en una herramienta de doble vertiente. Por un lado, como instrumento de influencia geoestratégica y económica, Cotonú contribuye a reforzar la influencia política de la UE en el continente africano. Por otro lado, el Acuerdo contribuye además a la coherencia entre la política de cooperación, la política comercial y la política exterior de la UE.

Desde luego, la creciente voluntad de la UE de configurarse en actor internacional de primer orden puede encontrar un importante apoyo en el sistema de acuerdos bilaterales con
África. Aunque, necesariamente, los nuevos planteamientos y disposiciones en proceso de negociación han de otorgar respuesta a las limitaciones políticas de los países africanos, al bajo nivel de desarrollo humano y, sobre todo, a los elevados niveles de pobreza del continente.