Son numerosas las circunstancias que han contribuido a la falta de eficacia de la ONU, pero fueron las armas nucleares y la guerra fría los factores que desde el principio hipotecaron la actuación de esta organización internacional.

Sin embargo, es necesario encuadrar el problema en su contexto histórico. La Carta de las Naciones fue redactada en los días finales de la Segunda Guerra Mundial por los representantes de 50 gobiernos reunidos en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Organización Internacional celebrada en San Francisco del 25 de abril al 26 de junio de 1945. La Carta se basó en las propuestas formuladas por los mandatarios de China, los Estados Unidos, Francia, el Reino Unido y la Unión Soviética en Dumbarton Oaks, Washington, durante las reuniones que celebraron de agosto a octubre de 1944. La Carta fue aprobada y firmada el 26 de junio de 1945 por los mencionados representantes de los 50 Estados que participaron en la Conferencia y, más tarde, por un 51º Estado, Polonia, que no había podido asistir a ella. El nombre de “Naciones Unidas” fue ideado por el presidente Franklin Delano Roosevelt, y se empleó por primera vez en la “Declaración de las Naciones Unidas” del 1º de enero de 1942.

La creación de las Naciones Unidas significó la habilitación de un marco de cooperación internacional sin precedentes y desde entonces el número de sus miembros ha llegado hasta 191. Los grandes objetivos de su Carta fundacional son: mantener la paz y la seguridad internacionales, asegurar la justicia y el respeto de los derechos humanos, promover el progreso social y elevar el nivel de vida dentro de un concepto más amplio de libertad.

Teniendo en cuenta que el sistema de Naciones Unidas fue atenazado desde sus comienzos, es de resaltar los logros que se han obtenido en la cooperación internacional. Esos logros son en gran medida fruto de la dedicación del personal de Naciones Unidas, especialmente de los funcionarios de la primera época, que aportaron entrega y creencia en el papel de esta Organización, aún sin el cinismo y el pesimismo de generaciones posteriores de funcionarios internacionales.

La Carta de la ONU es resultado de su tiempo y puede que necesite ciertos ajustes, pero lo que ha fallado no es la Carta, sino las políticas y las prácticas de sus miembros. En su fase inicial, su poca operatividad es consecuencia de la actitud de los cinco miembros permanentes del Consejo de Seguridad durante la guerra fría. Moscú llegó a hacer un uso de su derecho de veto de forma sistemática: 77 veces entre 1945 y 1955.

La estructura de poder reflejada en el Consejo de Seguridad con los cinco miembros permanentes y su derecho de veto tiene mucho más que ver con la realidad de 1945 y no con la actual. En cambio, en estos momentos hay ausencias inexplicables en el Consejo de Seguridad, como puedan ser las de India, Alemania o Japón entre otros; y presencias discutibles hoy por hoy (hasta tal punto que ciertas potencias medias tienen en su derecho de veto su único peso real en el mundo). Por otra parte, lo acaecido en ciertas crisis como las de Kosovo e Irak pone de manifiesto la incapacidad del Consejo para gestionar los conflictos. Con frecuencia las amenazas de veto impiden solventar los problemas y son tramitados fuera del ámbito de Naciones Unidas.

Como ejemplos del bloqueo que sufre el sistema de Naciones Unidas a la hora de actuar, podemos citar múltiples casos. Así, los europeos junto con China y Rusia rechazan aplicar sanciones a Irán por su programa nuclear. Con relación a Sudán, China ha advertido que no piensa tolerar ninguna intromisión en los asuntos internos de un Estado soberano. Con lo cual Pekín está diciendo al mundo que tiene derecho a realizar las masacres que estime oportuno para mantener la estabilidad de su régimen. Asimismo, Francia utiliza su presencia en el Consejo de Seguridad para apoyar su política neocolonial en Costa de Marfil y en otras de sus excolonias en
África.

En definitiva, como dice el Grupo de Estudios Estratégicos, la gestión de estas crisis está supeditada a los intereses nacionales de los cinco miembros permanentes con recurso al veto, y este hecho, no fabulaciones multilateralistas, es el factor determinante para resolver dichas crisis.

EL CONSEJO DE SEGURIDAD

El Consejo de Seguridad, encargado de garantizar la paz y la seguridad en el mundo, fue el brazo institucional clave del sistema de Naciones Unidas. Es el único órgano capaz de tomar decisiones vinculantes para todos los Estados miembros, y de autorizar medidas de fuerza de acuerdo a las disposiciones sobre seguridad colectiva del capítulo VII de la Carta.

Se decidió que China, Francia, el Reino Unido, los Estados Unidos y la Unión Soviética serían miembros permanentes del Consejo de Seguridad y que cada uno tendría derecho de veto sobre las decisiones del Consejo. El Consejo iba a ser, originariamente, un organismo reducido a once miembros: los cinco permanentes y seis rotativos que se sentarían en el órgano decisorio solamente dos años.

Estos privilegios de los cinco permanentes fueron criticados en San Francisco por el resto de países que también habían luchado en el bando aliado. No obstante, el criterio de las grandes potencias prevaleció. La visión de un nuevo orden mundial que emanaba de los principios de la Carta se mezcló con la idea de que solamente los victoriosos en la Segunda Guerra Mundial podrían garantizar la realización de los mismos.

Es importante tener en cuenta algo que hoy se olvida: ni la Unión Soviética ni los Estados Unidos habrían firmado la Carta sin la disposición del veto. Además, se ha dicho que el derecho de veto funciona como un fusible de seguridad al no permitir que por voto mayoritario simple del Consejo de Seguridad la Organización emprenda una guerra contra una de las grandes potencias de acuerdo con el capítulo VII de la Carta. Podemos afirmar que el derecho de veto es a la vez una debilidad y una garantía de funcionamiento del sistema de Naciones Unidas. Si los demás países no hubieran aceptado a los miembros permanentes y su derecho de veto, no habría existido Carta Naciones Unidas. La existencia de una organización internacional imperfecta es mejor a no tener ninguna. En 1963, el reconocimien to de unas nuevas circunstancias llevó a un cambio en la Carta: el número de miembros no permanentes del Consejo de Seguridad pasó de seis a diez.

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Actualmente el Consejo de Seguridad se ha vuelto más activo y efectivo. Desde 1945 a 1989, la guerra fría drenó las posibilidades de actuación del Consejo, pero hoy las reuniones y la aprobación de resoluciones de éste órgano han crecido espectacularmente. Igualmente, el Consejo ha autorizado de una manera progresiva actuaciones de uso de la fuerza y operaciones de mantenimiento de la paz. Por todo ello, existe una opinión generalizada de que se deberían de producir cambios que eliminasen los privilegios de los cinco permanentes. La primacía de los cinco permanentes deriva de acontecimientos lejanos en la Historia y es tiempo de reconsiderar tal formulación.

Además, es necesario añadir que el Consejo de Seguridad es un lugar demasiado excluyente a la hora de actuar. Y es que proliferan las ocasiones en las que se hace recurso a consultas privadas entre los cinco miembros permanentes (o entre algunos de los cinco) que acuden al Consejo con una posición ya acordada. Esto devalúa el papel de los miembros no permanentes, que pierden posibilidades de influir en las decisiones del Consejo. Otras veces se celebran sesiones informales del Consejo que son a puerta cerrada y no quedan registradas de ninguna manera.

La situación es tan poco satisfactoria que hay una demanda creciente de los Estados miembros a favor de la reforma del sistema. Así, la India en 1992 planteó en la Asamblea General de Naciones Unidas una resolución en este sentido con amplio apoyo de los Estados miembros. El problema estriba en que los cinco se esconden tras su escudo de hierro del derecho de veto ante cualquier reforma. Con lo cual, únicamente con la aquiescencia de los cinco permanentes se podrá reformar el Consejo de Seguridad.

La conclusión de lo visto es que la ONU es en realidad un directorio para gestionar la relación entre las grandes potencias (lo cual no es poco) y no un gobierno mundial legitimado para imponer su voluntad.

LA ASAMBLEA GENERAL

La Asamblea General es el único órgano principal integrado por todos los miembros de la ONU. Aunque el establecimiento de la Asamblea General pudo sugerir que se adoptaba un primer paso hacia un parlamento mundial, ha estado lejos de serlo. Desde el comienzo la Asamblea General fue sólo un foro deliberante. Nunca ha tenido autoridad real ni capacidad para tomar decisiones vinculantes para los Estados miembros.

El valor de la Asamblea General es su universalidad, su capacidad para ser un foro donde se puede oír la voz de todos los países. Los líderes del mundo lo reconocen y asisten cada año a la Asamblea General, desde el presidente de Estados Unidos hasta el presidente del Estado más pequeño. Cuando los dirigentes de los Estados miembros hablan en el debate de la Asamblea General en septiembre, el mundo se reúne a alto nivel, lo cual es muy saludable. Hay que destacar lo importante que es para muchos países la oportunidad de exponer sus inquietudes y observaciones en el primer plano de la atención mundial. Junto a esto es de notar lo beneficioso que resultan igualmente las reuniones entre los jefes de Gobierno o ministros sobre cuestiones bilaterales o regionales bajo la sombra de la Asamblea General.

La Asamblea General ha tenido logros importantes en el campo de los derechos humanos (pensemos en la Declaración Universal de 1948), del terreno del desarrollo o de otras cuestiones. Sin embargo, el papel de la Asamblea General se vio oscurecido por la guerra fría en los primeros tiempos, y ahora por el papel del Consejo de Seguridad. En un futuro la Asamblea General debería fortalecer su misión de ser el foro universal de los Estados del mundo. Sería de desear que la Asamblea General pudiera ganar peso en detrimento del Consejo de Seguridad.

LA FINANCIACIÓN DE LA ONU

El otro gran problema que arrastra Naciones Unidas es el de su financiación. Los gobiernos y los ciudadanos del mundo están buscando soluciones a problemas globales en un grado sin precedentes. Desean que esta Organización mundial se ocupe de un gran número de tareas urgentes: que zanje crisis políticas, mantenga la paz, emprenda ayudas humanitarias, lidere la lucha contra la pobreza y la enfermedad, encabece la acción contra la degradación medioambiental, y mucho más. Pero para todo ello hace falta dinero, y las finanzas de la ONU deben apoyarse en bases más firmes que las actuales.

En esta cuestión hay dos problemas fundamentales: los ingresos de Naciones Unidas no son suficientes para cubrir sus costes y muchos Estados miembros no pagan lo que deberían pagar.

Para cumplir con sus responsabilidades, las Naciones Unidas necesitan unos recursos seguros. Pensemos que los ingresos entregados a las Naciones Unidas para sus operaciones de mantenimiento de la paz han sido en ocasiones similares al coste conjunto de los bomberos y la policía de la ciudad de Nueva York.

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A esto se junta la morosidad en el pago por parte de los Estados miembros. De hecho, al menos en su escala actual de operaciones, si todos los Estados pagaran sus contribuciones fijadas en su totalidad y a tiempo no habría ningún problema financiero grave. El resultado de todo esto ha sido que la falta de pago de muchos Estados miembros ha debilitado la Organización. La falta de pago de muchos de los Estados miembros ha debilitado la Organización

La Asamblea General decide regularmente una escala de aportaciones fijas, que indican con lo que cada miembro debe contribuir al presupuesto de la ONU. La fórmula se basa en el principio de la capacidad relativa de pago. Las aportaciones son calculadas a partir de una media de diez años del PIB de cada Estado con ajustes según la renta per capita o el elevado nivel de endeudamiento externo. Se estipulan aportaciones separadas para las operaciones de mantenimiento de la paz.

Además, los Estados miembros efectúan aportaciones voluntarias para cubrir el coste de numerosos programas de ayuda al desarrollo de la ONU.

Hasta hace poco solamente dieciocho países (que representan el dieciséis por ciento del presupuesto de la ONU) ha venido pagando en su totalidad antes de la fecha tope del 31 de enero. Históricamente los mayores deudores han sido Estados Unidos y Rusia. Esto es así porque el retener las contribuciones se ha convertido en una manera destructiva de ejercer influencia.

Frente a esto se ha hecho poco, ya que los que elijan no pagar deberían ser privados de su derecho de voto, con forme al artículo 19 de la Carta de la ONU. Sin embargo, la privación del voto de un miembro de la Asamblea General no ha sido utilizada sistemáticamente.

El país más rico del mundo, Estados Unidos, debería pagar el 25% del presupuesto regular de la ONU. Aunque, Washington en los setenta y en los ochenta, tras pedir que los votos de los miembros de la Organización se ponderaran en función de la aportación de cada uno al presupuesto, decidió reducir su aportación al 20% hasta que su exigencia se admitiera. A partir de ahí los bloqueos financieros por parte de Estados Unidos han sido constantes.

Esto implica que la ONU se ve forzada a depender de un solo país para una proporción tan abultada como la cuarta parte de sus ingresos regulares. Lo mejor sería que la ONU no dependiera tanto de una gran aportación de ningún país aislado.

En 1985 Olof Palme, entonces primer ministro de Suecia, presentó una propuesta a la Asamblea General que consiguió un significativo apoyo. Se trataba de poner un techo a las aportaciones de cualquier Estado miembro, con los consiguientes ajustes en las contribuciones fijadas sobre otros miembros con capacidad de pago.

La elevada cuota de los Estados Unidos ha sido explotada por elementos hostiles a la ONU dentro de este país. Así, curiosamente, la propuesta de Palme fue rechazada por la administración Reagan, deseosa de mantener el poder que ese nivel de aportación le permitía comprar. La administración Clinton avanzó en la idea de reducir su contribución al presupuesto del mantenimiento de la paz que estaba en un treinta por ciento.

Evidentemente, para mejorar el funcionamiento de la ONU se debe reformar el sistema de financiación de Naciones Unidas, pero no en el sentido simplista que muchas veces se ha apuntado de hacer recaer el peso económico de la Organización en el aporte de Estados Unidos.

NECESIDAD DE REFORMAS

Seguramente ha llegado el momento, tan esperado, de proceder a una reforma de la ONU en múltiples aspectos. No obstante, podemos concluir aseverando que en la opinión pública se extiende la consideración de que más urgente que realizar reformas cosméticas del Consejo de Seguridad es enseñar a los ciudadanos lo que de verdad es la ONU, su utilidad y sus límites. Sería positivo poner fin a ensoñaciones sobre el papel de las Naciones Unidas cara a avanzar en el diseño de una sociedad internacional más estable y segura. Las declaraciones folclóricas sobre las bondades del multilateralismo, a sabiendas de que llegado el momento se irá en la dirección que convenga (como hacen algunos gobiernos) son un acto de hipocresía y un engaño a la población que pagamos todos cuando hay que tomar decisiones difíciles fuera del ámbito del Consejo de Seguridad.